I rapporti tra la Pubblica Amministrazione ed i soggetti privati hanno ricevuto una regolamentazione normativa mutevole nel corso degli anni, e sono stati da ultimo oggetto di modifica ad opera delle recenti novità legislative riguardanti il procedimento amministrativo.
La ragione di tanto interesse da parte del legislatore nei confronti di questa disciplina è da ricercarsi nelle peculiarità della materia trattata, che rappresenta inevitabilmente il luogo di scontro di esigenze diametralmente opposte, che vengono ora tutelate ora sacrificate dal susseguirsi degli interventi normativi.
Da un lato, infatti, si pone la pretesa dei privati di interloquire con l’amministrazione procedente durante la fase formativa del provvedimento, al fine di prospettare i propri interessi; dall’altro si impone il bisogno di addivenire ad una decisione amministrativa in tempi rapidi e di garantirne l’intangibilità in sede processuale.
L’analisi retrospettiva dell’argomento evidenzia che per lungo tempo nel nostro paese i pubblici poteri hanno amministrato «a porte chiuse», eccezion fatta per alcuni tipi di procedimenti, ed a disprezzo di ogni meccanismo di partecipazione del privato cittadino, fino a giungere alla formazione dell’atto amministrativo all’insaputa del destinatario che ne veniva a conoscenza soltanto al momento della notifica. Così facendo al privato veniva sottratta ogni possibilità di collaborare con l’amministrazione procedente alla determinazione del contenuto del provvedimento, venendogli riconosciuti soltanto i poteri impugnatori in sede processuale. Come era facile intuire, un simile modo di operare non poteva reggere con il progressivo, sia pur lento, processo di democratizzazione dell’azione amministrativa, che tendeva a coinvolgere sempre più il soggetto privato nell’iter formativo della volontà pubblica. Sul piano legislativo, la rottura con il tradizionale modo di amministrare e l’affermazione di un generale diritto del privato alla partecipazione al procedimento amministrativo si è avuta con la legge 241/90, che rappresenta un importante punto di arrivo dei lavori della commissione presieduta da Nigro.
All’indomani della pubblicazione della legge sul procedimento amministrativo e per lungo tempo essa fu al centro di ampi dibattiti di autorevoli studiosi della materia per molti dei quali essa rappresentava una vera e propria rivoluzione copernicana. Sui nuovi rapporti tra amministratori ed amministrati si sono consumati fiumi di inchiostro e sono state scritte numerose pagine di giornali e di riviste giuridiche in cui si evidenziavano i vantaggi e gli svantaggi della scelta legislativa.
Il fulcro della democratizzazione dell’azione amministrativa è rappresentato dall’istituto della partecipazione del privato al processo di formazione della volontà amministrativa, rispetto alla quale risulta strumentale la comunicazione dell’inizio del procedimento amministrativo. Risulta evidente che, se da un lato la partecipazione del privato al procedimento amministrativo rende possibile l’esternazione delle sue esigenze, dall’altro rallenta la conclusione del procedimento.
C’è poi anche da considerare che l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo, nonché la sua irregolarità, è in grado di vanificare l’intero procedimento che deve ricominciare ab inizio, per poi magari sfociare in un nuovo provvedimento dallo stesso contenuto di quello annullato nelle sedi giudiziarie.
L’esigenza di scongiurare il rischio di sprechi processuali ha spinto il legislatore ad intervenire attraverso una minuziosa attività di restyling dell’impianto originario, con la legge 11 febbraio 2005 n. 15.
